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損失和損害基金提議先幫助政府，后幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)

喬?洛

氣候之家新聞網(wǎng)站

2025年4月3日

活動(dòng)人士對(duì)損失和損害基金的擬議優(yōu)先事項(xiàng)表示歡迎，但表示不應(yīng)推遲對(duì)社區(qū)的撥款。

索馬里干旱期間，一名女孩在干涸的水床上挖洞取水（照片：聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署索馬里/Flickr）

新的聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化造成的損失和損害基金的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建議，它應(yīng)該首先專注于幫助政府而不是地方社區(qū)應(yīng)對(duì)洪水和干旱等氣候驅(qū)動(dòng)的災(zāi)害的后果。

損失和損害基金秘書處的一項(xiàng)提案將于下周在巴巴多斯舉行的基金董事會(huì)會(huì)議上討論，該提案稱，其2025-2026年的啟動(dòng)階段應(yīng)優(yōu)先考慮支持政府，然后再向社區(qū)提供小額贈(zèng)款，這是活動(dòng)人士所呼吁的，并支付為了保險(xiǎn)。

秘書處的目標(biāo)是在2025年第四季度進(jìn)入該基金的啟動(dòng)階段，對(duì)各國(guó)的第一批資金分配可能在2026年發(fā)放，距離在富裕污染國(guó)家多年的抵制之后在埃及舉行的COP27上商定該基金僅三年多。

由塞內(nèi)加爾裔美國(guó)銀行家易卜拉希馬·謝赫·迪翁領(lǐng)導(dǎo)的損失和損害基金秘書處表示，其早期活動(dòng)應(yīng)該是“針對(duì)長(zhǎng)期需求的程序化方法”，“為國(guó)家主導(dǎo)的方法提供準(zhǔn)備支持”和“通過直接預(yù)算支持快速支付”。這些都是幫助政府通過準(zhǔn)備和加強(qiáng)其國(guó)家系統(tǒng)來應(yīng)對(duì)損失和損害的方法。

總部位于印度的薩塔特·桑帕達(dá)氣候基金會(huì)創(chuàng)始主任哈吉特?辛格對(duì)秘書處提出的三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域表示歡迎，并補(bǔ)充說這符合發(fā)展中國(guó)家的需求。

但他批評(píng)了推遲向當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)放“關(guān)鍵”小額贈(zèng)款的做法。“民間社會(huì)倡導(dǎo)的推遲小額贈(zèng)款的運(yùn)作，使已經(jīng)承受氣候影響的前線社區(qū)處于邊緣地位。不能推遲他們的加入，”他告訴氣候之家。

“委員會(huì)必須認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)氣候正義不僅需要支持前線社區(qū)，”他補(bǔ)充說，“而且需要在立即和長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)損失和損害的關(guān)鍵行為體中獲得有意義的賦能。”

從政府開始

程序化辦法是與政府建立更廣泛、更長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，以解決復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，而不是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的供資，其往往是短期的，處理單一的情況。

準(zhǔn)備支持意味著提高政府應(yīng)對(duì)氣候影響的能力。損失和損害基金的提案舉了一些例子，如進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立極端天氣預(yù)警系統(tǒng)，使學(xué)校和醫(yī)院更有抵御氣候變化的能力，以及教育人們了解海平面上升等緩慢發(fā)展的氣候威脅。

直接預(yù)算支持是在氣候?yàn)?zāi)難發(fā)生后向政府提供資金，以資助他們的應(yīng)對(duì)措施，他們可以選擇如何使用。損失和損害基金表示，這筆錢可以用于為流離失所者提供臨時(shí)住房，以工代賑計(jì)劃以及恢復(fù)電力供應(yīng)、水和衛(wèi)生設(shè)施。

秘書處建議，在兩年啟動(dòng)期結(jié)束時(shí)，可以考慮為社區(qū)主導(dǎo)的倡議提供小額贈(zèng)款，屆時(shí)秘書處的能力已經(jīng)擴(kuò)大，執(zhí)行主任在9月才被任命。

同樣的情況也適用于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和保險(xiǎn)機(jī)制，基金補(bǔ)貼氣候?yàn)?zāi)害保險(xiǎn)，以及基于績(jī)效的支付舉措，在實(shí)現(xiàn)最大限度減少損失和損害的里程碑時(shí)發(fā)放資金。

該基金的董事會(huì)已經(jīng)決定，關(guān)于啟動(dòng)階段的決定不一定會(huì)為該基金的永久運(yùn)作樹立先例。但國(guó)際環(huán)境法中心的活動(dòng)家利恩·范達(dá)姆告訴氣候之家“在這一階段所做的選擇將表明哪些是理事會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)”。

最脆弱的國(guó)家有多少？

各國(guó)政府已經(jīng)同意，小島嶼發(fā)展中國(guó)家和世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)得到基金資源的最低份額，目前捐助方認(rèn)捐的數(shù)額不到8億美元。

秘書處提出了兩個(gè)備選辦法來確保這一點(diǎn)。一個(gè)是給小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的最低限額，總金額在四分之一到一半之間。另一個(gè)是將兩者分開—一個(gè)是小島嶼發(fā)展中國(guó)家，一個(gè)是最不發(fā)達(dá)國(guó)家。

在啟動(dòng)期結(jié)束后，基金組織提出了幾種選擇方案，以確保一個(gè)國(guó)家或一組國(guó)家不會(huì)拿走太多資金。

一個(gè)是按國(guó)家或區(qū)域設(shè)定百分比上限，另一個(gè)是按百分比上限，秘書處將監(jiān)測(cè)分配額是否超過此上限，第三個(gè)沒有百分比，但同意秘書處將努力確保以均衡的方式在各區(qū)域分配資金。

最不發(fā)達(dá)國(guó)家（46個(gè)國(guó)家，非洲33個(gè)、亞洲9個(gè)、加勒比地區(qū)1個(gè)、太平洋3個(gè)）

注：圖中所示的名稱和邊界并不意味著聯(lián)合國(guó)官方承認(rèn)和接受該邊界。

世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家的地圖，由聯(lián)合國(guó)定義。它不包括SIDS。（圖片來源：Unctad）

在啟動(dòng)階段之后，還可以對(duì)三種不同的資金流設(shè)定上限——程序化辦法、快速付款和準(zhǔn)備支持。

秘書處建議，啟動(dòng)階段將優(yōu)先提供贈(zèng)款，稍后將提供比市場(chǎng)上更優(yōu)惠的貸款，155個(gè)獲得綠色氣候基金和適應(yīng)基金等其他聯(lián)合國(guó)基金認(rèn)證的實(shí)體將自動(dòng)獲得損失和損害基金認(rèn)證。

需要數(shù)十億，得到數(shù)百萬

盡管向該基金認(rèn)捐了約7.66億美元，但到目前為止，各國(guó)政府只簽署了4.69億美元的捐款協(xié)議，實(shí)際支付了2.61億美元。阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)尚未將其1億美元的承諾-在迪拜 COP28上成為頭條新聞-變成捐款協(xié)議或進(jìn)行銀行轉(zhuǎn)賬。

美國(guó)在唐納德特朗普上任之前確實(shí)支付了其1750萬美元的承諾。自特朗普上臺(tái)以來，發(fā)誓要退出聯(lián)合國(guó)氣候進(jìn)程，美國(guó)已經(jīng)放棄了損失和損害基金董事會(huì)的席位，現(xiàn)在將轉(zhuǎn)到另一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家。

致力于這一問題的非政府組織網(wǎng)絡(luò)損失和損害合作估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家每年的損失和損害需求總計(jì)約為4 000億美元。根據(jù)一項(xiàng)國(guó)際評(píng)估，僅2022年巴基斯坦洪水就造成了300億美元的破壞和經(jīng)濟(jì)損失，另外還需要160億美元進(jìn)行重建。

與這些數(shù)字相比，富裕政府向損失和損害基金提供的初始金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)對(duì)和修復(fù)氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)和人民的負(fù)面影響所需的不斷上升的成本。